随着经济的发展，长期形成的城乡二元结构问题严重阻碍了城乡经济社会的协调稳定发展，农村成为全面建成小康社会的重点和难点。缩小城乡差距、统筹城乡协调发展已成为当前全区面临的一项重要战略任务。城乡统筹发展，就是要形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的良性发展模式。首先本文介绍了近年来莲都区在城乡统筹方面所取得的成效，其次本文建立了城乡统筹发展水平评价的指标体系，从经济发展、社会事业和基础设施、人民生活和社会保障、生态环境四大领域对莲都城乡统筹发展的水平进行量化评价，最后本文就莲都在城乡统筹发展进程中存在的问题、原因以及对策阐述几点粗浅的看法，仅供参考。

党的十六届三中全会明确提出了统筹城乡发展的理念，党的十七届三中全会提出了明确目标，丽水市委市政府作了精心部署。在此背景下，莲都区提出“打造全市统筹城乡先行区”的目标，坚持把统筹城乡发展作为落实科学发展观的一项重大战略举措，以建设社会主义新农村为契机，紧紧围绕缩小城乡差距，力争使农民与市民同步实现小康的目标，切实加大对“三农”的投入，推进农村经济社会快速发展,为全区的城乡统筹工作奠定了一定的基础。

1、按照城乡统筹的要求，科学编制发展规划。统筹城乡经济社会发展，规划是前提。由于统筹城乡发展，涉及经济和社会两大领域，面比较广，因此要求规划必须是全方位的，比较系统的，并且还要城乡一体化的。莲都区在统筹城乡方面做到早谋划、早研究，起步良好。为强化镇村规划管理职能，加强村镇建设性规划编制工作，严格执行规划要求。2004年莲都区制定出台了《中心城区范围内农民（居民）拆迁安置小区规划选址》、《丽水市莲都区城区规划区范围内农民建房规划管理暂行规定》、《丽水市莲都区城市规划区范围外村镇建设管理暂行规定》等，对村镇城的建设进行科学规划；拨出专款200万元用于“十百”(即“十村示范、百村整治”)工程项目建设，同时投入近200万元用于“十百”工程规划编制，并将专项资金分解落实到村进行实施。2007年制定的《莲都区城乡统筹工作思路》中详细科学地阐述了我区城乡统筹工作的总体思路。2009年3月出台了《关于加快莲都区统筹城乡发展的实施意见》，提出“率先突破农民承包地的流转、率先突破农民宅基地置换、率先突破农村金融服务体制创新、率先突破农民社会保障改革”，力争到2012年，初步建立起城乡资源优化配置、城乡要素自由流动、城乡经济互促并进、社会和谐共融的城乡统筹协调发展新格局，将莲都打造成为全市统筹城乡先行区。并准备在完善体系上有新突破:围绕二轮土地修编5个平方公里规划指标的落地，抓好规划衔接，推进碧湖产业区块工业空间和城镇建设空间用地的拓展；立足于可行、快上、领先、可持续发展，认真编制《丽水农业生态科技园建设规划》，使之成为推动莲都统筹城乡发展的龙头项目；按照城乡一体化发展实施意见的要求，完善城乡一体化的规划体系，实现城乡全覆盖。

2、加强农村基础设施建设，农民生活条件明显改善。至2008年底，全区标准化公路通行政村率达到98.4%，路面硬化率达到90%以上；完成了黄村乡严鸟片、太平乡巨溪片等饮水困难村的山区农民饮水工程建设,解决了数万人的饮水困难问题,农村安全饮用水覆盖率达到82%；完成了碧湖镇、联城镇等35千伏电力建设等改造项目，于2007年完成行政中心、江滨区块等10千伏项目15个，380伏及以下低压项目100个，33个村通过了新农村电气化验收，城乡供电一体化能力不断加强。截至2008年有线电视通村率达到95%。乡镇连锁超市12家,农村放心店319家,村级便利店71家,有电村放心电覆盖率达到100%。积极实施农村危旧房改造，2009年计划完成农村危旧房改造5516户，其中批建完成新房2758户以上，很大程度改善农民住房条件。

3、强力推进村庄整治工作，生态环境日益改善。全区村庄整治走在全市前列。至2008年底，全区有219个村开展村庄整治工作，完成投资28799万元，涉及人口占全区农村总人口的76%。积极推进丽新乡整乡整治、古堰画乡规划村连片整治、环南明湖沿线整治。52个瓯江沿线村基本完成了以“五整治一建立”为目标的环境集中整治任务。玉溪饮用水源保护区范围内6个村15个自然村全部开展了环境整治，一类保护区启动了生活污水处理，70家畜禽规模养殖全部搬迁。建立了“户集村收、乡镇管理、市区处理”的垃圾管理运行机制，新增垃圾箱5796个，垃圾集中收集处理率78.6%。农村卫生厕所普及率达91%。生态区建设向纵深推进。完成6个省级示范村12个市级示范村建设；大港头镇、丽新乡、太平乡、高溪乡、黄村乡被命名为省级生态区。

4、逐步建立城乡一体的社会保障体系，农民生活社会保障进一步改善。近几年，莲都城乡居民的社会保障取得了明显成绩。一是农村义务教育健康发展，城乡学生人均教育事业费比率达100%。二是基本建成了农村三级卫生服务网络和社区卫生服务体系，368个村全部落实了联村责任医生,20家乡镇卫生院全面完成了“新五件”配备，农村公共卫生防控能力和卫生医疗服务水平不断提高；三是城乡医疗保险实现全覆盖。出台了《莲都区城镇居民医疗保险试行办法》，“新农医”筹资水平从2006年的40元提高到今年的142元，参合率从77%提高到94%；四是多次提高了城乡“低保”补助标准，城镇居民从2003年的196元/月提高到312元/月，农村居民从80元/月提高到188元/月；五是农村“五保”、城镇“三无”人员集中供养率分别达到93%和92%；六是被征地农民基本生活保障工作实现了动态水平下的“应保尽保”。同时莲都区深入开展低收入农户奔小康工程,全面构建落实“一户一策一干部”帮扶机制，开展了“千名乡镇（街道）干部进村入户促增收”和“单位结对乡（镇）、干部结对户”帮扶活动，落实到户结对资金712万元。年人均收入不到1500元的全部列入低保。

根据省统计局统一的评价体系测算，2008年莲都区城乡统筹发展水平综合评价得分为71.2分，比2005年53分增加了18.2分。按照初步统筹（45分以下）、基本统筹（45-65分）、整体协调（65-85分）、全面融合（85分以上）四个阶段的划分标准，全区城乡统筹发展水平由2005年的基本统筹初期进入整体协调阶段，迈上了新的台阶（见下表）。在全市9个县市（区）中，我区城乡统筹发展水平最高，2008年综合得分比全市的61.3分高出9.9分。

说明：1、本指标体系以2020年数值作为目标值；本表指标口径为丽水市区范围；

2、加注“*”的指标，统计口径、目标值和计算公式进行了调整。

评价结果显示，各领域统筹发展，社会民生领域发展加快。2008年经济发展、社会事业和基础设施、人民生活和社会保障、生态环境四大领域统筹目标实现度分别为70.1%、80.4%、59.8%、79.5%，比2005年的51.5%、46.4%、45.3%、55.7%分别提高了18.6、34.0、14.5和23.8个百分点。社会事业和基础设施领域的增幅最大，生态环境次之。说明全区在注重经济发展的同时，更加关注民生和生态保护。

近年来，莲都区统筹的力度进一步加大，统筹发展水平全面提升；统筹的协调性进一步增强，各领域间统筹差距逐步缩小；统筹的工作重点进一步突出，关注民生和生态建设领域的统筹步伐明显加快；科学发展观的统领作用充分显现，全区城乡统筹发展进入整体协调的轨道上快速健康推进。但是和全国很多地方一样，莲都在自己的发展进程中也出现了诸多城乡不平衡问题。

1、城乡收入差距不断加大。城乡居民收入差距扩大的趋势难以根本扭转。2000年，莲都城市人均可支配收入8022元，农村人均纯收入3257元，城乡收入差距为2.5:1 。2008年莲都城市人均可支配收入19878元，农村人均纯收入6402元，城乡收入差距之比扩大到3.1:1，离城乡统筹目标要求（2：1）还有一定差距。城乡居民收入差距继续扩大的主要原因是农业抗御自然灾害和市场风险能力较弱，懂技术、会管理、善经营的新型农民培育进程缓慢，农业科技力量薄弱，规模农业、设施农业发展较少，农业劳动生产率水平偏低，以工补农、以城带乡的长效机制还没有真正建立，农村富余劳动力转移难度进一步加大。

2、城乡居民消费支出水平悬殊。从实际消费支出的角度看，莲都城乡居民实际生活水平的差距很大。2008年莲都城市居民人均消费性支出13029元，农村居民人均是5755元。农村居民的消费水平不到城市居民的一半。其中，用于医疗保健的消费支出城市居民是1039元，农村居民是718元。用于食品的消费支出，城市居民是4643元，农村居民是2130元，不到城市居民的二分之一。农村居民肉、蛋、奶及其制品消费支出为564元，仅为城市居民消费量1007元的二分之一略强。用于衣着的支出，城市居民是1199元，农村居民是331元，近乎城市居民的四分之一。从人均用电量看：2008年莲都城区4个街道生活用电1.15亿度，人均生活用电728度。除4个街道的农村地区生活用电0.73亿度，人均生活用电373度，只是城市人口的一半略强。从电脑拥有量看：2008年莲都每百户城市居民拥有电脑76.7台，每百户农村居民拥有电脑13台。总体来看，农村居民实际生活水平相当于20世纪90年代中期城市居民的生活水平，大约落后10年。

3、农业劳动生产率低下。2008年全区参加农业生产的劳动力约7万人，全区耕地总面积约17万亩，平均每个劳动力2.34亩，而美国平均每个劳动力600亩，发展中国家巴西平均每个劳动力50亩。2008年市区第二产业的从业人员是7.5万人，创造了56亿元的增加值，劳动生产率为年人均7.5万元。同年，农业的从业人员是7万人，创造了11亿元的增加值，劳动生产率为人均1.5万元。同90年代初相比，第二产业的劳动生产率提高了15.4倍，而农业的劳动生产率只提高了11.3倍。两者的差距从1990年的不到3.7倍扩大到5倍。一产劳动生产率水平离城乡统筹目标要求每人2.5万元还差1万元。

当前，城乡发展不平衡问题已成为制约全面小康建设的瓶颈问题，并引起了社会各界的广泛关注。究其原因，客观上因为二元结构的城乡体制造成城乡发展失衡，这是根本原因，主观上因为城乡搞双重标准的影响根深蒂固，加上城市经济比农村经济有大得多的比较效益，因而对农村发展的目的、任务持迷茫态度。特别是在遇到困难和阻力的时候，望而生畏，回避矛盾，缺乏开拓意识和创新精神。在调查中发现农业人口转移缓慢、财政投入少、非农产业发育不足和农业产业结构刚性大等具体问题是形成莲都城乡差距的重要原因。

1、农业人口转移缓慢、城市化进程迟滞。莲都农业人口在总人口中占有相当比重。改革开放以来，莲都人口的城市化水平即城市人口在总人口中的比重总体处于上升状态，但上升的速度缓慢。1990—2008年，莲都农业从业人口的数量只减少了4.5万人，由11.8万人减少到7.3万人，平均每年仅减少2500人。1990年以来,莲都区建制镇从2个发展到5个，建制镇镇人口约11.47万人（城区除外）,其中农业户籍人口约10.9万人。平均每个镇非农人口仅1100人，占镇人口比重仅为1%，小城镇的主体人口依然是农民。对比东南沿海经济发达地区，莲都小城镇继续吸纳农业人口的潜力十分巨大。

2、农业和农村发展投入规模偏小。2001—2008年八年间，莲都全区固定资产投资区50亿元，其中农业投资仅1.1亿元，占总投资的2.1%。从全区财政支出的角度分析，对农业和农村的投入也非常少。2000年以后，用于农业费用虽然在递升，但占比增长速度缓慢。2001年，在全区2.34亿元的财政支出中，农业支出0.26亿元，农业支出在整个财政支出中占11.0％。2008年莲都加大了对农业的投入力度，农业支出达到1.08亿元，占全区财政支出的12.7％，比2001年仅上升了1.7个百分点。财政支出中用于“三农”的的比重和增幅离城乡统筹的目标要求还有较大差距，2008年目标实现度仅为61%。

3、农业产业结构调整没有取得新的突破。农业产业结构调整主要包括两个方面：一是种植业、林业、牧业、渔业四大农业产业之间产值结构的调整。莲都的种植业、林业、牧业、渔业四大农业产业之间的产值结构10多年来一直比较固定，基本没有发生变化。2008年，占全部农业总产值的比重，种植业70.1％，林业8.2％，牧业18.1％，渔业2.6％。二是种植业结构调整。种植业结构调整实质是播种面积的调整，粮食与经济作物之间的播种面积调整是种植业结构调整最基本、最重要的内容，同时也是整个农业产业结构调整最重要的内容。1978—1990年的10多年时间里，莲都农业的种植业中，粮食与经济作物播种面积的比例一直保持在76:24左右。从1991年开始，莲都农业面向城市，面向市场，面向城乡人民生活需求，加大了种植业的结构调整力度。经过几年的努力，到了1994年，全区种植业实现了粮食作物与经济作物之间播种面积结构的优化。当年全区农作物播种面积44.7万亩，其中粮食播种面积为30.3万亩，经济作物播种面积9.7万亩。两者之间的比例达到68:32，此后，这个比例基本稳定。2004年在国家支持种粮的优惠政策作用下，莲都粮食播种面积比上年增加了3.44万亩，导致经济作物播种面积下降。

城乡二元经济结构、城乡分割格局造成的城乡差距已经是经济社会协调发展的严重障碍，但破除城乡二元结构的藩篱不可能一蹴而就。消除城市和乡村之间制度上的壁垒，体制上的隔阂，政策上的栅栏，使城市和乡村共同构成区域生态经济良性平衡的一个系统，需要社会各界的长期努力。从莲都的实际情况看，当前需从以下几方面进行突破。

      1、 深化改革，加快创新体制机制。政策、体制、机制上的制约如城乡不平等的劳动、社会保障和住宅制度阻碍了城市的一些优势要素向农村的流动，不利于城市辐射作用的发挥，最明显的是不利于知识、技术人才、资本向农村流动。为实现城乡统筹，必须在政策、体制、机制创新上下功夫，不遗余力地消除城乡制度障碍。一是加快建立统筹城乡发展的长效机制。落实党的惠农政策，建立健全工业反哺农业、城市支持农村的长效机制，加大财政资金倾斜力度，切实增加农业投入，进一步改善农业生产条件，为产业化发展提供有效保障。实行功能性的产业政策。围绕培育产业的核心竞争力，对市场潜力大、带动作用强、经济效益好的重点优势产业，在资金、用地、能源等方面着力加以支持，促使主导产业尽快做大做强。实行差别化的区域发展政策,积极推进强镇扩权。对符合产业布局规划、需要重点开发的地区，如碧湖、大港头镇等，要加大支持力度，进一步加强和完善基础设施建设。引导生产要素向工业区和中心镇集中，发挥聚集效应，增强辐射带动能力，促进城乡产业的合理布局。二是创新农村经营管理体制。围绕土地使用权和宅基地合理流转、建立城乡统一开放的劳动力市场，加快土地流转制度改革，扩大种养规模。深化农村非农建设用地流转制度改革，积极探索农村住宅流转制度改革试点。深化农村集体经济股份制改革，探索集体经济有效实现形式。加快发展农民专业合作组织，提高农民组织化程度和抵御市场风险能力。创新农技推广体系，搭建新型农业服务平台。三是完善农村风险防范和生活保障机制。进一步完善政策性农业保险相关政策，在全区全面推进政策性农业保险；继续全面推进农村住房保险制度；积极构建农村新型防范体系。逐步推动新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险统筹，探索推进农村居民养老保险制度。四是进一步完善市区一家、市区共建的长效机制。撤市设区后形成的市、区特殊体制，要求市、区在各项工作中必须不断磨合。莲都区城乡统筹工作更是离不开市里的支持，市、区两级必须牢固树立“市区一家”的理念，调动一切积极因素，为莲都的城乡统筹工作服务。

2、优化产业结构，在产业扩量提质上有新突破。大力发展优质、高效型生态农业。突出发展水果、食用菌、无公害蔬菜等特色产业，重点抓好特色作物种植，充分利用光热资源发展无公害蔬菜、瓜果、花卉等现代设施农业，积极培育和发展茶叶等后续产业，不断提高产业化水平。以主导型龙头加工企业为基础，实施品牌战略，扩大技术联合，创新经营体制，重点扶持优势主导加工业。制定加快第三产业发展的配套政策，促进传统服务业向现代服务业转变。在全面巩固提高传统产业，加快发展信息、咨询、休闲、房地产和社会服务等现代服务业的同时，重点加快发展现代物流业和旅游业，以此带动现代服务业上规模、上水平，促进第三产业全面发展。打好旅游品牌,抓好区域性规划和重点景区规划，将莲都富有特色的旅游资源融入到全市旅游规划当中,衔接好外部市场和周边资源，加快旅游基础设施建设，重点抓好东西岩旅游景区，古堰画乡等大景区建设,进一步强化旅游宣传促销，努力将莲都特色旅游发展成为浙西南旅游线上的重要节点，将旅游业发展成为全区第三产业的支柱产业。继续落实有关鼓励非公有制经济发展的各项政策规定，放宽和规范非公有制经济在市场准入、财政税收、信用担保和融资等方面的政策措施及管理规定，大力开展全民创业活动，毫不动摇地鼓励、支持、引导、规范非公有制经济。大力发展循环经济。通过抓点带面，推进循环经济发展,建设资源节约型和环境友好型社会。围绕优势资源的综合利用和上下游产业链条的延伸，通过加强横向联合和技术创新，加快产业结构优化和调整，逐步实现不同企业、不同行业间资源综合利用的循环经济产业链条，培育壮大循环经济产业。

3、加快推进城镇化进程，提高城镇化水平。在加快推进城镇化上要有新突破。集中力量，在碧湖、大港头和老竹等基础相对较好的镇重点突破，形成推进城乡统筹先进区块的辐射带动作用。一要在引导要素向城镇集聚上下功夫。加快实施产业集聚工程、农民转移工程，培育农村土地和房地场市场，引导人口、资本、原材料等各类生产要素向中心镇集聚。特别是莲都有些农村地处地质灾害点的高山远山，要推动这些农户向中心镇、中心村转移集中。二要在完善城镇配套功能上下功夫。加强政策激励，积极鼓励各类资本进入城镇基础设施、公用事业建设领域，逐步推进公共服务市场化建设和运作。三要在增强社会管理和公共服务能力上下功夫。要以扩大中心镇经济和社会管理权限为抓手，进一步强化镇级财政规划、建设、城管和环保等职能，增强中心镇开发建设自主权。四要在强化以镇带村和以村促镇的互动力度上下功夫。加强镇村基础设施网络化建设，加强农村公共服务社会化进程。五要加快社区公共设施建设，完善农村社区服务功能上下功夫。健全公共财政、集体经济组织、民营企业和社会力量对农村社区建设的多元投入机制，采用补助、贴息、奖励、物资援助、收费减免、购买服务等激励措施，引导社会资本投资兴办农村社区服务业。加强农村社区工作者队伍建设，发挥基层群团组织、社区志愿者、社区民间组织、驻村单位、外来务工人员等在社区管理服务中的作用。

4、提高农民致富能力，拓宽农民增收新渠道。提高农民致富能力必须坚持把培训农民、转移农民作为城乡统筹发展的战略重点，依托产业发展，加大对农民开展农业实用技术和职业技能等培训力度，培育“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，全面提高农民转移就业能力、致富能力。加强科技人才队伍建设，加大技术培训力度，努力提高劳动者的整体素质。继续加强与国内外科研院所、高等院校沟通和联系，进一步扩大交流与合作范围。加强科技中介服务机构建设，健全农业科技推广服务体系，培育发展技术市场，提高科技服务的能力和水平。加快农业社会化服务体系建设。大力培育现代农业生产经营主体，不断提高农业产业化经营水平，拓宽农民增收新渠道。坚持“民办、民营、民受益”的原则，加快发展行业协会、专业合作社、农民经纪人等各类新型农村合作经济组织，大力培育农产品营销主体。提高农业机械化水平，提高农业生产效率，以此增加农民收入。