叶水法
一
1992年春天，邓小平同志南巡谈话发表以后，犹如春风吹遍了中华大地，，在中国掀起了第二次改革浪潮。这一年的撤区扩镇并乡工作正是在全党认真学习邓小平同志南巡谈话和认真贯彻党的十三届八中全会精神，深化改革，加快对外开放，对内搞活的历史大背景下进行的。
区、镇、乡，都是我国县以下的行政区域。但它们的管理范围、管理职能各不尽相同。所谓区，是行政区域的一种名称。是我国县、自治县根据行政管理的需要而划分的区域。它设立区公所，作为县、自治县人民政府的派出机关。所谓镇，是指市镇，是基层行政区域。宋代以后县以下的小商业都市称镇。通常为县机关所在地或农村中有较多工商业的居民区设镇。1984年11月国务院决定放宽建镇标准，实行镇管村体制。所谓乡，是我国农村的基层行政区域。乡泛指城市以外的地区。相传乡制始于周代，以后历代相沿。1958年我国农村建立人民公社后乡被撤销，1982年中华人民共和国宪法又规定恢复乡级建制。
笔者从原丽水市（现莲都区）基层行政区域建制沿革看，区级建制是从一百多年前的1910年出现的。镇级建制是从民国19年（1930）才出现。而乡级建制则早在唐武德四年（621）之前就出现。距今已有近1400年。
纵观历史，区、镇、乡作为县以下、村以上的行政建制一直沿用着。但在那漫长的岁月中，随着历史的变迁，社会的变革需要，曾出现过大小无数次的设置、裁减、撤销、扩并的区划变动。其中，从近百年历史看，很长一段时间基本实行县以下设区管乡的行政区划管理体制。最早是从清朝宣统二年（1910），为筹办地方自治，改变行政区划，丽水全县下设10个自治区。中华民国成立，袭用清末旧制。到民国19年（1930）4月，丽水县下属5个区（其数量与区公所驻地，与1992年丽水市5个区基本相似）。民国23年（1934），正处于第一次国内革命战争时期，民国政府为加强统治，推行保甲制，裁撤自治区公所，按原自治区设保甲编组委员会，全县由9镇140乡并为64乡（镇），编保327、甲3364。民国24年（1935）和25年，又恢复了部分区级建制。民国34年（1945）10月，区级行政区域全部撤销。民国35年（1948）9月10日，全县进行了较大幅度的撤并调整，全县设2镇17乡。民国37年（1948）11月，又恢复了碧湖区和太平区。1949年5月丽水解放。10月开展减租减息运动，为便于贯彻政令，对区乡进行调整，全县调整为7个区，39个乡镇。1950年，为便利土地改革，对全县区、乡进行了整编，年底共设5区44乡，1个县属镇。1958年，废除了区、乡建制，实行政、社合一的人民公社体制。1961年9月，恢复区建制，温州地委批准丽水设11区，72公社、4镇。1983年末，全县设5区、2县属镇，36乡，政社分开，重新建立乡政府。从此结束了长达24年之久的人民公社建制。
初列历次对区、镇、乡区划的调整，或因社会重大变革；或因便于加强管理，使政令更加畅通；或因丽水专区的撤销与恢复，以及丽水县域的扩大与缩小（并县与分县）；或因加速农村商品经济发展，加快城镇建设需要等等。
1992年5月8日，中共浙江省委、浙江省人民政府发出了《关于做好撤区扩镇并乡工作的通知》。《通知》指出：在较长一段时间里，我省基本实行县以下设区管乡（镇）的行政区划管理体制，乡（镇）的规模较小。这个体制，是在一定的历史条件下由生产力发展水平所决定的，曾经在贯彻党的方针政策和国家的法律法规，促进经济和社会的发展等方面，起过积极作用。但是随着改革开放的深入和农村商品经济的发展，这一体制已越来越不适应新的形势，运行中的弊端和矛盾日益突出。如，原有的乡、镇规模较小，不利于加快区域经济的发展；县与乡之间有区级派出机关，增加了一个中间环节，不利于充分发挥乡镇的行政职能；浙江作为全国商品经济发达的地区，原有的区、镇、乡区划和规模，已与当前的社会生产力发展不相适应。所以进行合理的调整已势在必行。为此，省委、省政府决定，在永康等6个县（市、区）试点的基础上，在全省范围内开展撤区扩镇并乡工作。
《通知》指出：调整现行的县以下行政区划管理体制，撤区扩镇并乡，是贯彻党的十三届八中全会精神，适应和促进生产力发展，深化改革、加快对外开放步伐、繁荣农村商品经济的一项重大措施，也是加强乡镇政权和党的基层组织建设的一个实际步骤。《通知》要求，撤区扩镇并乡要认真贯彻和体现邓小平同志重要谈话精神，坚持实行中央、省有关的政策、规定，坚持实事求是，从实际出发，不搞一刀切。通过撤区扩镇并乡，理顺关系，完善职能，加强基层，稳定社会，努力把乡镇建设成为坚决执行党的基本路线，密切联系群众，全心全意为人民服务，有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务，有活力、有权威、高效能的一级政权。
为全面完成省委、省政府部署的撤区扩镇并乡任务，丽水市委、市政府着重抓好以下工作。
首先，认真传达学习上级有关撤区扩镇并乡的文件、会议精神。浙江省编制委员会于1992年1月7日形成一个作为会议纪要的〔1992〕2号文件，首次提出要“积极稳妥地开展撤区扩镇并乡工作”。3月4日，省民政厅厅长张林耕在全省民政局长会议上，对撤区扩镇并乡提出了工作意见。3月20日，省委书记李泽民在全省市（地）委书记会议上，对撤区扩镇并乡作了重要指示。4月初，省委又召开了有各市（地）委副书记及有关领导参加的全省撤区扩镇并乡专题研讨会。5月4日至5日，省委、省政府在杭州召开全省撤区扩镇并乡工作会议。参加会议的有各市（地）、县（市）分管撤区扩镇并乡工作的党委副书记、常务副市长、常务副县长，市（地）、县（市）委组织部长，各市（地）民政局长。大会介绍了全省六个县（市）即兰溪、瓯海、永康、上虞、龙泉、建德撤区扩镇并乡试点经验，常务副省长许行贯和省委副书记兼组织部长王其超先后讲话，对全省的撤区扩镇并乡工作进行了全面部署。会议深入讨论了三个征求意见稿，即省委、省政府《关于做好撤区扩镇并乡工作的通知》、省编委《关于撤区扩镇并乡后乡镇党政群机构编制有关问题的意见》、省委组织部《关于我省撤区扩镇并乡工作中党组织建设的几点意见》。这次会议上，省委、省政府提出的总体要求是：决心要大，行动要快，步子要稳，工作要细，保证质量，平稳出台，争取5月底基本完成全省的撤区扩镇并乡。
全省撤区扩镇并乡工作会议结束后，丽水市委常委会和市政府领导以及撤区扩镇并乡工作领导小组一起听取了省会议精神的传达，研究了贯彻实施意见。会上，市委书记张福新同志提出总体要求：整个撤区扩镇并乡工作决心要大，准备要细，实施要稳，出台要快，工作上要环环相扣。同时强调指出，在认识与部署上要统一在省委的要求上。在具体工作指导上一定要从丽水市的实情出发，“服”丽水的“水土”。这就要求在乡镇的设置上既要有利于加强政权建设，又要有利于“双便”——方便乡、镇干部密切联系群众；方便群众去乡、镇办事。乡镇区划15日以前上报省，23日以前拿出干部调配意见，整个撤区扩镇并乡工作在月底之前完成任务。
第二、研究制定乡镇区划方案。乡镇的设置方案，是在深入调查、多方论证的基础上形成的。丽水市委、市政府根据全省撤区扩镇并乡工作会议精神，坚持区划的大小从实际出发。区划体现行政管理功能、经济服务功能，重点扩镇，适当并行。乡镇的规模该多大，要考虑到工业经济和农业经济的结构合理性，有利于经济发展。要参照省里有关设置乡镇人口和面积的比例，但又要从丽水山区的实际出发，不硬套省里的比例。4月20日，成立了以市委副书记李殿学为组长的丽水市撤区扩镇并乡工作领导小组，成员单位有市委办、市府办、组织、宣传、民政、人事、财政等部门负责人。时任民政局长的兰国相汇报了乡镇行政区划初步方案。5月11日，市委常委会听取了撤区扩镇领导小组关于乡镇区划方案的汇报。5月14日，市委书记办公会议又对乡镇区划方案提出了调整意见：石牛乡、平原乡拟并入碧湖镇，理由是它们连为一片，而且水利灌溉便利。联合乡地处瓯江南面，山村多。为便于百姓办事，拟单独列乡。城关镇太大，富岭乡拟单列。为便利群众，双黄乡、严鸟乡拟从黄村乡分开单列。后来按照上级要求，经市委、市政府研究决定搞了两个区划方案，第一方案拟设18个乡镇，第二方案拟设21个乡镇。最后，省里从丽水山区的实际出发，还是批准了第二个方案设21个乡镇。这样，原丽水市所辖5区35乡镇，撤区扩镇并乡后只设21个乡镇，区划数大幅度减少，比原有减少了40%，但比全省六个试点县平均减少41.2%高出了一点二个百分点。
第三，形成乡镇党政领导班子方案。在区划方案确定之后，大量的是人、财、物工作。而人、财、物的关键是人。人的关键是班子，班子的关键是党政正职。党政正职的重点是一些发展工业经济的关键重镇。市委决定，重点镇镇长要从企业负责人和经济部门领导中选派。市委始终把乡镇领导班子配备作为撤区扩镇并乡的重心来抓。同时要求5月23日之前拿出干部调配方案。由于时间紧，任务重，我们组织了十六人考察组，用了近半个月时间进行干部考察。在干部考察中，突出了重点对象和主要内容。当时40个区镇乡有党政班子成员297人，组织部门在普遍了解的基础上，确定116名为重点深入考察对象。考察中，还听取人大、政协、纪委、审计、计生等负责人意见，听取了市联系乡镇领导和部门联系乡镇领导意见。5月16日，市委听取了组织部门对干部的考察汇报。在后来的乡镇班子调配中，市委坚持“立足长远，通盘安排，合理配置，改善结构，提高素质”的指导思想。做到一是分类型。对乡镇进行排队分类，明确各乡镇的产业结构和生产特点。对干部的需求做到心中有数。二是保重点。把能力最强，素质最好的干部放到对全市经济举足轻重的乡镇去工作，尽量把班子配足配强。三是用特长。以干部特长摆位置，发挥优势，扬长避短。四是顾全面。在保证重点的前提下，认真把好其他班子调配质量关。把党政正职配强，把政府班子配齐，把纪检干部配硬。在干部配备中坚持三个原则：（1）干部交流原则。突破区的地域观念，实行较大范围和跨度以及一定数量的干部交流。（2）大胆提拔优秀中青年干部的原则。（3）干部能上能下原则。撤区扩镇并乡后的乡镇明确为正科级单位。但干部调配中不搞水涨船高，也不搞迁就照顾，体现优升劣汰，对广大干部起激励和促进作用。（4）加强基层一线的原则。鼓励和选拔部分机关干部到乡镇工作。在干部调配中还注意三个相统一。①干部素质与职位要求相统一，严格按科级干部的要求挑选乡镇班子成员。②班子配备与下一年的换届相统一，保持乡镇班子成员相对的稳定性。③干部交流与保证乡镇工作的连续性相统一。保证有一定数量的干部留原地乡镇工作。
二
根据上述指导思想与原则，市委于5月28日最后研究确定了撤区扩镇并乡后的乡镇班子名单。5月29日，市委召开为期两天的八届九次全委扩大会，张福新书记作报告。30日，市委常委宣传部长徐永武作学习邓小平同志谈话辅导。笔者就撤区扩镇并乡中的组织干部工作发言，市委副书记李殿学宣布丽水市乡镇区划决定和乡镇领导班子成员的任职通知。其中，乡镇人大的公布为人大工作负责人。政府的公布为政府工作临时领导小组组长、副组长。同时宣布，因撤区扩镇并乡，原任区镇乡领导职务自然消失。整个会场异常地安静。常务副市长魏克禄最后作会议小结。市委还明确说明，本次会议就作为撤区扩镇并乡后乡镇班子成员的集体谈话。同时，要求在任职通知宣布后三天以内到位工作。
三
撤区扩镇并乡是一项繁重、系统、复杂的工作。虽然要进行这项工作年初已有传言，但作为有组织第一次正式传达的是在4月上旬全丽水地区乡镇工业会议上。从开始这项工作到5月底撤区扩镇并乡结束，前后仅仅两个月时间。因此，仍然有许多撤区扩镇并乡的后续工作要做。
一要抓紧召开乡镇人代会。乡镇人大、政府以负责人和正副组长身份开展筹备工作，这是撤区扩镇并乡特殊条件下的一种过渡。如果长时间不开人代会履行法律手续，就既不合法，也影响工作。为此，适时召开乡镇人代会，成了撤区扩镇并乡后的重要后续工作之一。但是又不可操之过急。干部到位后，有一个让群众接触和了解的过程。乡镇人大、政府筹备人员也只有通过接近群众，为民办实事办好事等途径，才能取得群众的信任。市委于6月14日召开常委会，请市人大、政协以及有关部门负责人列席会议，专题讨论撤区扩镇并乡的后续工作，重点是研究乡镇人代会选举事宜。市人大主任黄献进等领导就召开乡镇人代会若干问题发表意见。同时，成立了以李殿学为组长、徐品高、叶水法为副组长、市委办、市府办、人大办、组织、民政、监察、财政、公安等部门负责人为成员的乡镇选举工作领导小组。在选举工作中，除市人大、市选举工作领导小组的指导帮助外，市委还把责任进一步落实到乡镇党委和联系乡镇的市领导以及联系部门领导。这次乡镇人代会选举离下年常规性的换届选举只有九个月，是一次特殊情况下的选举。截至6月底21个乡镇中，已有一半以上乡镇完成了人代会选举。至7月上旬，已全部完成了乡镇人代会选举工作。
二要搞好乡镇内部机构设置。按照小机构大服务原则，使全体干部都定岗定位。按照精干、高效的要求，不能强调上下对口，分工过细。市委市政府原则上明确一般乡镇可以设党政办、农办、工办、民政综合治理办、计生办、科教文卫办、城建土管办。财贸可设办，也可与农办合。市里不强求一致，不干涉乡镇内部机构设置，但必须报市编委审查。同时明确这些办公室不作为一级机构，只体现工作分工。对人口多的乡镇，设一个统战委员，或在办公室内设一个专职统战干部。
三要开展建制镇干部聘用。为加强建制镇党政领导职权，强化激励机制，以增强建制镇活力，加强镇内部的组织、思想、作风建设，更快推动经济发展，市委市政府决定在七个建制镇试行干部聘用制。
四要确定新的工作思路，制定乡镇新的经济和社会发展目标。制定乡镇工作目标责任制，并建立新的考核机制。同时，理顺工作关系，建立和完善乡镇内部管理的各项制度，如会议制度，汇报制度，学习制度，值班制度，联村驻片制度等等。
五要简政放权，加强乡镇。市设在乡镇的机构，一般放到乡镇管理，实行条块结合，以块为主。三所、法庭等条块结合，以条为主。金融、供销、卫生、粮站等以区域为服务对象的，暂时不变。干部的任免和调动，以条为主，但必须征求乡镇的意见。
六要建立新型的乡镇管理工作模式。市所在地的镇设立若干个居民办事处，把附近的村统一管理起来。
四
撤区扩镇并乡所以比较顺利、平稳，实现了干部思想稳定，经济发展稳定，社会稳定，笔者认为，有以下几点值得吸取。
（一）把思想教育贯穿始终。自从4月上旬正式传达撤区扩镇并乡的精神后，这一问题就成了区镇乡干部的热门话题和议论中心。这次撤区扩镇并乡幅度大，牵涉面广，关系到区镇乡干部的升降去留等切身利益。如有的考虑去留多，有的风趣地说自己是“末代皇帝”了。有的想趁此机会调整到市机关部门或公安、工商、税务设在乡镇的部门工作。市机关部门到乡镇任职的干部，想趁此机会回市机关工作。招聘干部担心被解聘。松劲、等待、观望现象有所表现。如此等等，市委认为，在这样大的调整与改革中，乡镇干部有这样或那样想法、要求、甚至是思想动荡，是必然的，客观的。但是如果不及时加强教育，也将影响撤区扩镇并乡工作的顺利进行。为此，市委、市政府把加强政治思想教育，作为撤区扩镇并乡中的一项重要工作来抓。4月14日，召开了有区镇乡和市直机关部门以上负责人参加的会议。朱大鹏市长作了“稳定思想，顾全大局，努力工作，经受考验”的讲话。市委规定会后一个时期内，每星期一晚上和星期五下午半天，作为各乡镇各单位开展学习邓小平同志重要谈话大讨论时间。乡镇干部要紧密联系撤区扩镇并乡的实际，对照检查思想。5月21日，市委又研究决定了在乡镇干部中开展社会主义教育的实施意见。在思想教育活动中，市委运用各种会议和场合，对乡镇干部进行“五讲清”教育。一是讲清区镇乡区域总是随着社会发展的需要不断进行调整的。二是讲清撤区扩镇并乡工作的指导思想和目的意义。三是讲清撤区扩镇并乡的原则和政策，以消除顾虑。四是讲清撤区扩镇并乡的方法和步骤。五是讲清我们的党员、干部要经得起机构、单位、职位变动的考验。教育干部不要跑官、跑调。教育干部以党的事业为重，以大局为重，讲党性，讲团结，讲纪律，把精力用在加快发展经济上，用在把各项工作做得更好上。这一系列教育，为搞好撤区扩镇并乡提供了思想保证。
（二）充分发挥乡镇党委的战斗堡垒作用。首先是加强了党委班子的自我教育。在市委召开区镇乡党委书记读书班的基础上，各区镇乡于5月初召开了党委民主生活会，生活会以检查学习贯彻邓小平同志谈话为主要内容。紧密联系撤区扩镇并乡中的思想和工作实际，认真对照检查。其次是发挥区镇乡党委教育干部的作用。加强了党课教育和党组织的活动。部分乡镇还开展了谈心活动。教育中特别强调乡镇党员在撤区扩镇并乡中应起的先锋模范作用。这为撤区扩镇并乡工作的开展提供了坚实的组织保证。
（三）强调撤区扩镇并乡工作中的纪律。以市委办市府办为协调，由纪委、监察、组织、人事、财政、土管、审计等部门提出撤区扩镇并乡工作的纪律。比如：在干部人事上，实行冻结，各部门不得向区镇乡调人借人。不得再自聘干部或工作人员。在经济上，防止突击花钱。不得以各种名义多搞福利，更不得变相私分公款。不得以考察参观为名外出旅游。原计划已定的也一律取消。防止以办好事办实事为名突击贷款。在审批上，要严格有关审批手续，明确规定除早已规划急需发展的乡镇工业外，不得突击审批土地等等。这些规定，从纪律的层面保证了撤区扩镇并乡工作的健康顺利进行。
（四）搞好乡镇干部分流，保持乡镇干部的稳定。撤区扩镇并乡后，乡镇党政班子职数从总体上大为减少。因此，在撤区扩镇并乡期间对少数原有区镇乡班子成员不能安排、或暂时不能安排的，如何进行安置或分流，使他们各得其所，是稳定乡镇干部队伍，保证撤区扩镇并乡顺利进行的又一重要课题。实际工作中，一是对原有区一级少数因年龄等原因没有进新班子的，除明确保留职级待遇外，组织指导组，负责3-5个月的工作，待乡镇人代会选举以后逐步安排。二是对少数一时不能安排进班子的原副乡镇级干部，大多暂时作为乡镇部门的负责人安排。三是一律不解聘干部包括乡镇自聘干部。四是区镇乡干部一律不往市机关调，反而从市机关选拔了五位懂经济工作的同志充实建制镇班子。五是乡镇干部实行分片联村驻村工作。六是市统一组织部分乡镇干部分期分批到丽水以外的经济发达地区挂职学习。
（五）加强领导，精心组织，扎实工作，是使撤区扩镇并乡工作顺利完成的基本保证。省委省政府十分重视这项工作，先后召开了全省性大会以及电话会议。同时，提前结束省委党校的书记、县长学习班，回县（市）集中一段时间抓好这项工作。面上的撤区扩镇并乡工作除有领导小组的指导外，市委先后六次专题研究部署。市五大班子领导同志都更多地腾出一些时间，深入区镇乡调查研究帮助指导撤区扩镇并乡工作。市直党政部门主要领导也加强了与挂勾乡镇的联系。市委落实乡镇党政领导的责任，特别强调一级抓一级，层层抓落实。
撤区扩镇并乡既是一项系统而复杂的工作，也是一项全新的工作。由于时间紧，任务重，工作中也存在一些问题和不足。比如：由于职数限制，部分副职未能安排进班子，而且，未来得及一一谈话；乡镇班子搭配起来了，但选举工作一时还跟不上；撤区扩镇并乡以后，有大量的工作需要熟悉和理顺；乡镇内部工作机构有待完善，有些工作一时跟不上，存在工作脱节现象；一般干部较多，分工不够，存在人浮于事现象等等。但随着撤区扩镇并乡后续工作的加强，大多问题和不足也逐渐得到了弥补和解决。
（作者系原丽水市委组织部部长）